La UICN, las áreas protegidas y los derechos de pueblos indígenas.

José Aylwin, Codirector de Observatorio Ciudadano

"...las áreas protegidas han sido establecidas por los estados sobre sus territorios ancestrales, desplazando a las comunidades que habitaban en ellas, y excluyéndolas, hasta hace muy poco, de cualquier forma de participación en su gestión".

Entre el 5 y el 14 de octubre de 2008 se celebró en Barcelona un nuevo Congreso de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN). Con más de 1000 organizaciones miembros, incluyendo a estados, organizaciones sociales y ONGs ambientales, la UICN es el foro más importante sobre conservación y medio ambiente hoy existente en el mundo. En este Congreso, que contó con la participación de varios miles de asistentes de todos los continentes, se abordaron temas como los desafíos del desarrollo sustentable en el contexto del cambio climático, los proyectos de inversión y los derechos humanos, y la relación entre las áreas protegidas y los pueblos indígenas y comunidades locales.

Es precisamente esta última temática la que generó mayor interés por parte de representantes de pueblos indígenas de los cinco continentes presentes en este evento. Ello por cuanto las áreas protegidas han sido establecidas por los estados sobre sus territorios ancestrales, desplazando a las comunidades que habitaban en ellas, y excluyéndolas, hasta hace muy poco, de cualquier forma de participación en su gestión. En efecto, desde que en el siglo XIX se crearan en Estados Unidos las primeras áreas protegidas contemporáneas (Yosemite en 1864 y Yellowstone en 1872), precisamente sobre territorios indígenas, se han creado más de 10.000 áreas protegidas en 160 países, las que incluyen alrededor del 5 por ciento de la superficie del planeta. Se trata de una realidad también presente en América Latina, donde dichas áreas también se conformaron sobre los territorios ancestrales de los pueblos indígenas, y donde cerca del 86 por ciento de ellas sigue estando habitadas o usadas por poblaciones aledañas, mayoritariamente indígenas.

Dada esta realidad UICN ha avanzado en los últimos años en la revisión del concepto original de áreas protegidas y en el establecimiento de nuevos lineamientos sobre su relación con los pueblos indígenas, teniendo en consideración su especificidad cultural y sus derechos internacionalmente reconocidos. Así en 1978 propuso la creación de una nueva categoría, las “reservas antropológicas”, áreas establecidas para proteger el patrimonio cultural de pueblos indígenas en las que sus actividades de subsistencia fuesen permitidas. En 1996 reconoció que el derecho de estos pueblos a participar efectivamente en el manejo de las áreas protegidas establecidas en sus tierras y territorios, a que sus derechos sobre sus tierras y territorios fuesen respetados y protegidos, y en consecuencia, se llegase a acuerdos con ellos previo a su establecimiento.

El 2004 sostuvo la necesidad de respetar los derechos de pueblos indígenas, incluyendo la libre determinación y el derecho a la restitución de sus tierras y territorios cuando sus derechos sobre estas fuesen vulnerados. En forma coordinada con los esfuerzos de UICN en el año 2005 el Programa de Trabajo del Convenio de Biodiversidad de la ONU acordó que los pueblos indígenas y comunidades locales, tuviesen una participación relevante en la administración de las actuales áreas protegidas y en el establecimiento de nuevas áreas.

De conformidad a estas orientaciones, la UICN propuso al Congreso de Barcelona el establecimiento de un conjunto de nuevas categorías de áreas protegidas que que considerasen distintas formas de gobernanza, incluyendo entre ellas las áreas de gobernanza a cargo de los estados, las de gobernanza compartida con pueblos indígenas y comunidades locales, de gobernanza privada (ongs ambientales y otros), y las de gobernanza a cargo de pueblos indígenas y comunidades locales, denominadas esta últimas por IUCN áreas de conservación comunitaria (ACC).

El debate en Barcelona se centro no solo en la gobernanza, cuestión que ya es aceptada por la mayoría de los miembros estatales y ONGs de esta entidad, sino también en el derecho de restitución que de conformidad a la recientemente aprobada Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de pueblos indígenas corresponde a estos sobre las tierras y territorios que ancestralmente les pertenecieran, y que les fueron confiscados sin su consentimiento. Aunque al momento de concluir este artículo aún no habían sido publicados los acuerdos adoptados en este evento, los derechos de gobernanza de los pueblos indígenas sobre estas áreas y el derecho a la restitución de aquellas áreas establecidas en violación de sus derechos territoriales figuraban entre los puntos de consenso entre los participantes en el.

Las directrices de UICN sobre la materia adquieren gran relevancia para Chile, donde existe una estrecha correlación entre las áreas protegidas y los territorios ancestrales de los pueblos indígenas. De acuerdo a la propia CONAF, al año 2000, se estimaba que del total de unidades del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE)(94 con un total de 14. 5 millones de has.), 18 (7 parques, 7 reservas, 2 monumentos, y dos proyectos, con una superficie de 1.5 millones de has.) estaban relacionadas de algún modo con pueblos indígenas, involucrando a una población cercana a las 20 mil personas.

La superposición entre territorios indígenas las áreas que integran el SNASPE ha generado en los últimos años no pocos conflictos. Las demandas de los pueblos indígenas en relación con el SNASPE han dicho relación, en algunos casos, con el reconocimiento de sus derechos de propiedad de la tierra cuando las áreas protegidas han sido establecidas en violación de los mismos, y con el uso y la participación en la gestión de las áreas emplazadas en sus territorios ancestrales.

Lamentablemente, tanto el marco legislativo como la política pública relativa a esta materia en Chile están muy atrasadas en relación a las directrices y discusión internacional aquí referida. La legislación relativa a estas áreas no establece orientaciones claras sobre los derechos de pueblos indígenas. Ello a excepción de la ley indígena (19.253 de 1993), la que en su artículo 35 establece que “en la administración de las áreas silvestres protegidas, ubicadas en las áreas de desarrollo indígena, se considerará la participación de las comunidades ahí existentes.”

En cuanto a la política pública, en los últimos años CONAF ha impulsado una política nacional orientada a promover la participación comunitaria – sin reconocer claramente las especificidades de los pueblos indígenas - en la gestión del SNASPE. Una de las modalidades impulsadas para con este objeto ha sido la conformación de comités consultivos (locales y regionales) con organizaciones interesadas o involucradas en áreas protegidas. A la fecha se han conformado 44 de estos comités, los que como su nombre señala, limitan la participación de estos actores (municipios, actores privados y pueblos indígenas) en la gestión de las áreas a un plano meramente consultivo. Otra de las políticas propuestas desde CONAF han sido los convenios con comunidades indígenas y/o organizaciones comunitarias, para el desarrollo de iniciativas específicas relacionadas con el uso o gestión de áreas protegidas. Entre los convenios más relevantes celebrados por CONAF con pueblos indígenas en base a esta política figuran los suscritos con comunidades atacameñas para la gestión de la Reserva Nacional Los Flamencos, de alto interés turístico, y los convenios suscritos el 2000 y el 2008 con comunidades mapuche pehuenche de Kurarrewe para el uso tradicional de comunidades mapuche pehuenche de Reserva Nacional Villarrica. De particular interés es este último convenio (2008) dado que, junto con reconocer como marco del acuerdo la legislación chilena sobre conservación y los conocimientos tradicionales mapuche, establece una mesa de trabajo permanente para la gestión de la reserva y el uso de recursos naturales en ella existentes, con la participación de Conaf y de las comunidades representadas por sus autoridades legales y tradicionales.

Más escasas aún han sido las experiencias de restitución de áreas protegidas a los pueblos indígenas cuando estas han sido establecidas en violación de sus derechos territoriales. A la fecha solo se conoce el caso del Parque Nacional Chiloé, conformado sobre las tierras tradicionales de los mapuche huilliche. Luego de su desafectación en la década de los noventa, el año 2004 fueron restituidas por CONADI en favor de dos comunidades huilliche – Chankin y Huentemo – cerca de cuatro mil hectáreas, siéndoles tituladas en propiedad privada y comunitaria. Otro caso en el que el tema propietario ha sido relevante es el del Parque Nacional Lauca, en donde 87.563 hectáreas, equivalentes al 63,5 % del parque son de propiedad legal aymara, en tanto que 35.643 hectáreas restantes, son utilizadas por las comunidades. La presión de las comunidades por el reconocimiento de sus derechos adquiridos sobre sus tierras al amparo del ordenamiento legal vigente, ha llevado a CONAF a generar una mesa con las comunidades involucradas para determinar el destino de esta unidad del SNASPE.

Como podemos ver, los desafíos que la discusión desarrollada por la UICN en Barcelona presenta para Chile no son menores. Es de esperar que las directrices que de allí emerjan no solo sean difundidas y debatidas – con la participación activa de los pueblos indígenas- en el país, sino que además inspiren las reformas legislativas y de políticas públicas que se requieren de manera urgente para abordar una injusticia histórica que requiere de reparación, y que permitan sumar – como lo señala la Convención de Diversidad Biológica suscrita por Chile- los conocimientos tradicionales indígenas en los esfuerzos de conservación ambiental.

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